Zmiana strony postępowania budowlanego a możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę

W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Wynika to z art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. DzU z 2022 r., poz. 503, z późn. zm., dalej upzp).

Kiedy można przenieść decyzję o warunkach zabudowy?

Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy ma obowiązek, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (art. 63 ust. 5 upzp). Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy zmienia jedynie adresata decyzji, a warunki określone w decyzji nie ulegają zmianie. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Do takiego przeniesienia potrzeba wydania odrębnej decyzji administracyjnej, która podlega zaskarżeniu. 

Z art. 63 ust. 5 upzp wynika, że przeniesienie decyzji może odbyć się wobec dotychczasowego i nowego inwestora. Wynika z tego, że śmierć dotychczasowego inwestora uniemożliwia zastosowanie wskazanego wyżej przepisu. Potwierdzają to sądy administracyjne w wydawanych wyrokach. W sprawie rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 271/22 wątpliwości budziło to, czy śmierć inwestorki – adresatki decyzji o warunkach zabudowy powinna spowodować umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, czy też jej następcy prawni mogli złożyć oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na skarżącą. 

Zdaniem spadkobierczyni inwestorki uprawnienia z decyzji o warunkach zabudowy są prawem dziedzicznym, ma charakter majątkowy, a w konsekwencji prawem zbywalnym, które przysługuje spadkobiercom. 

Inne stanowisko zajęli wójt gminy i samorządowe kolegium odwoławcze, którzy zdecydowali, że sprawę należy umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę spadkobierczyni inwestorki. W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od spełnienia dwóch warunków. Strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. 

Wskazane wyżej warunki muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę powoduje wyłącznie zmianę jej adresata, a warunki zabudowy określone w decyzji pozostają w całości bez zmian. Sąd podkreślił, że przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią, czyli następstwo prawne, jest w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym. Do spadku nie należą majątkowe prawa i obowiązki wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (administracyjnego czy finansowego). 

Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, by uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy podlegały dziedziczeniu, a tym samym by wchodziły w skład spadku. Do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy jest wymagana zgoda strony, na rzecz której została wydana – podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.

Wątpliwości budzi to, czy można przenieść decyzję o warunkach zabudowy co do części terenu. W wyroku z 24 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1180/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że nie można w trybie przewidzianym w art. 63 ust. 5 upzp dokonywać przeniesienia warunków zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego decyzją ustalającą warunki zabudowy, ponieważ mogłoby to w praktyce prowadzić do dokonywania zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy zmiana znajduje uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej, dotyczącej jedynie tej części terenu inwestycji, której dotyczy decyzja o przeniesieniu, a takiej analizy w postępowaniu o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy w ogóle się nie przeprowadza – uznał NSA. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 550/21.

W konsekwencji należy podkreślić, że nie można przenieść decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na nowy podmiot w części, szczególnie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy nieruchomości stanowiącej jedną działkę.

Na podstawie art. 63 ust. 5 upzp wydanie decyzji przenoszącej warunki zabudowy na inną działkę nie jest możliwe i oznacza złamanie tego przepisu. Nie można również w jednym postępowaniu przenieść decyzji o warunkach zabudowy na innego adresata oraz zmienić decyzji o warunkach zabudowy, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2280/18.

Wątpliwości budzi kwestia przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w razie podziału nieruchomości. W wyroku z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 371/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, że skoro decyzja o warunkach zabudowy została wydana nie dla jednej działki, lecz dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału i określono w niej warunki zabudowy dla każdej z działek, jakie powstaną w wyniku podziału, a decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, wobec czego może prowadzić do realizacji zabudowy w ramach osobnych inwestycji, na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę, wydawanych dla poszczególnych części terenu inwestycji objętego warunkami zabudowy, to przeniesienie decyzji o warunkach w części na jedną z działek, przy zachowaniu pozostałych postanowień decyzji nie może być uznane za sprzeczne z celem wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przeniesienie pozwolenia na budowę

Przeniesienie pozwolenia na budowę reguluje art. 40 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. DzU z 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę ma obowiązek, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy: 

• oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę,
• oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
• zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana lub kopię tej zgody. 

Zgoda dotychczasowego inwestora nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego na nowego inwestora, który wnioskuje o przeniesienie pozwolenia na budowę. Wskazane wyżej zasady stosuje się również do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Przeniesienie pozwolenia na budowę odnosi się jedynie do kwestii przeniesienia uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innej osoby. Nie ma potrzeby powtórnego przeprowadzania nowego postępowania w sprawie wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są jedynie dotychczasowy i nowy inwestor. Prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, mogą być przeniesione na rzecz innej osoby w drodze decyzji. 

Wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych lub też praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia, wobec której organ nie wniósł sprzeciwu składa się w postaci papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem portalu e-Budownictwo. Formularze wniosków w formie dokumentu elektronicznego są udostępniane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na portalu e-Budownictwo. 

Trzeba pamiętać, że jeżeli zostało wydane pozwolenie na budowę i zostało ono przeniesione na nowego inwestora, nie ma potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania o przeniesienie warunków zabudowy. W wyroku z 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 281/06 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że art. 40 Prawa budowlanego nie wymaga, aby podmioty na rzecz których przenosi się decyzję o pozwoleniu na budowę, w dacie przeniesienia decyzji posiadały ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, co do części inwestycji, jest uznawana w orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalną. W wyroku z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1407/18 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że art. 40 Prawa budowlanego stwarza możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego pod warunkiem, że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Podobne stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu.

Natomiast w przypadku inwestycji, które obejmują więcej niż jeden obiekt jest możliwe, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu także w części, jeżeli część zamierzenia inwestycyjnego może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Zmiana inwestora na podstawie art. 40 Prawa budowlanego nie może prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę.

Przeniesienie pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego na inwestora oznacza, że przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a więc wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji. Chodzi tu o prawo kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, ponoszenie konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego, w tym wykonywania obowiązków nałożonych przez organy nadzoru budowlanego.

Przeniesienie pozwolenia na budowę dotyczy inwestycji w trakcie, po zakończeniu inwestycji  przeniesienie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe.